(元封五年)初置刺史部十三州。
——《汉书·武帝纪》
在将匈奴逐出漠南,平定东南越人、西南夷人和西北羌人,征服东北卫氏朝鲜和西域楼兰、车师等国后,西汉边境日渐趋于安定,在外部威胁基本消除的情况下,汉武帝开始将重心转向国内治理。
当初,为了解决朝廷财政压力太大的问题,汉武帝曾长期实行“卖官鬻爵”,导致大量富商、豪强通过缴纳钱粮登上了政治舞台,再加上东郭咸阳和孔仅在推行“盐铁官营”政策中用人不当,任用大量“盐铁家富者为吏",不仅背离了汉初以来不准商人及其子孙仕宦为吏的禁令,同时也导致吏治进一步败坏。
不仅如此,由于汉廷允许犯法者赎罪,一些犯罪的官吏及豪富,只要通过买爵或入粟赎罪,照样还可以仕宦为吏,这就导致那些通过“买官”入仕者更加有恃无恐,大肆败坏吏治、压榨百姓,而那些缴纳钱粮获得爵位者,则成为一方豪强,横行无忌、为祸乡里。
例如曾在平定南越、东越和卫氏朝鲜战争中立下功劳的杨仆,便是通过购买第七级武功爵而被任用为吏,并由此逐渐迹,后来官至主爵都尉,拜为楼船将军,结果在战争中却公然弄虚作假,大搞“捕降者以为虏,掘死人以为获”,以此假报战功,足见当时吏治败坏到了什么程度。
到汉武帝中期时,朝廷吏治败坏已经极为严重,在这些官员的胡作非为之下,民间矛盾愈严重,甚至已经出现了聚众叛乱的情形。
为了维护稳定,汉武帝不得不对内采取高压政策,大量任用酷吏,一方面清理各地为祸乡里的豪强,另一方面则大力清剿各地匪盗。而随着张汤、王温舒、义纵等酷吏的深受重用,地方官吏也大多以他们为榜样,例如为了打击私铸钱币者,各级官吏大搞株连,以致官吏和百姓因私铸钱币而被处死者多达数十万。
此外,酷吏们办案度虽快,手段却极度简单粗暴,例如杜周出任廷尉时,每年两千石以上官吏因罪下狱者便多达百余人,再加上各郡太守和丞相府、御史大夫府交付廷尉审讯的案件,每年不下一千余起,而且每起案件所牵连的人数,多者数百人、少者数十人,各级官吏为了抓捕人犯,不得不奔赴全国各地,动辄便要远赴数百上千里。由于案件太多,各级官吏根本来不及详细审问,便只能粗略按照所告内容来定罪结案,若是犯人不服,便采取严刑拷打、逼取供状的办法来定案。
由于官吏办案手法粗暴,再加上朝廷鼓励百姓互相告,那些告状者为了致对方于死地,通常会给对方加上“大逆不道”等重罪。当时,仅廷尉及京师官府所属监狱所关押的人犯便多至六七万人,再加上执法官吏的任意株连,有时更是多达十余万人。
然而,这种粗暴的统治方式,只会让官吏和平民更加轻易触犯法律,结果朝廷处置越是严厉,为匪为盗事件便生的更为频繁,到汉武帝中期时,天下几乎已经变成了一个巨大的火药桶。
汉武帝也很清楚,这种大肆任用酷吏、采取高压政策的方式,只能让百姓们因为恐惧,而短暂维持朝廷统治的稳定,一旦矛盾积聚到极点,只需要一个小小的火苗,便会全面爆,引更大规模的暴乱,甚至推翻朝廷也说不定,当初秦朝不就是这么亡的吗?
此外,随着元鼎五年(前112年)以来多次出巡,汉武帝现地方官员大多存在怠政、乱政现象,例如汉武帝巡视河东,河东太守没有想到天子的车驾会来到这里,供具不备,失了礼教,畏罪自杀;汉武帝巡视陇西,陇西太守因车驾来去仓猝,准备不足,以至于随从汉武帝出巡的官员连饭都吃不上,最终也自杀身亡;汉武帝北出萧关,率领数万骑在新秦中地区射猎,结果现新秦中地区千里之内,竟然没有一名亭兵徼卒,汉武帝一怒之下处死北地太守以下所有官员,并下令鼓励百姓迁徙边境诸县放牧,由官府贷给母马,三年归还,并废除告缗令,以此充实新秦中地区。
这一切,都让汉武帝意识到,原有的监察制度已经完全失去了作用,非但无法有效监察地方官员,反而与地方官员一起蒙蔽朝廷,遮蔽了朝廷的耳目,而一旦远离了朝廷的监督,各级官吏便变得有恃无恐,根本没有尽心尽力的履行职责。为了避免国家覆亡,改善吏治已经势在必行。至于改善治吏的关键,则在于完善监督监察体制,加强对各级官员的监管。
我们先来看看,秦末汉初以来的监察制度。
秦朝实行“三公九卿制”,其中位列三公的御史大夫便担负着监察百官的职责。不过,御史大夫虽然名义上负责监察百官,但由于其还担负着执掌群臣奏章、下达皇帝诏令等职责,实际上主要工作仍然是协助丞相处理政务的副相,而很少挥监察职能。具体的监察事务,实际是由御史大夫下属的御史中丞、侍御史、监察御史等官员负责。
在地方,秦朝则设有郡监御史,负责监察郡守、县令等地方官吏。郡监御史直属于中央朝廷,不受地方长官节制,从而确保了朝廷对地方官员的有效管理。
汉朝初期,承袭秦朝制度,同样设置了御史府,与丞相府合称“二府”,由于太尉一职并不常设,丞相府和御史府实际上就是汉初最高的决策部门,再加上御史大夫作为副相,一定程度受丞相辖制,因此汉初丞相的权力才会那么大。不过,与秦朝一样,御史大夫虽有监察百官之权,但实际却不履行监察职责,监察权由其副手御史中丞主持。
汉初,为恢复民生和经济,调动地方积极性,朝廷实行“无为而治”,给予了地方极大的自主权,再加上朝廷与异姓诸侯王和匈奴严重冲突,因而一定程度放弃了地方监察问题。因此,汉初虽设有御史府,但其监察对象却主要是中央朝廷官员,没有像秦朝那样设置郡监御史。
直到汉惠帝时期,随着异姓王的消灭和匈奴威胁的减轻,这才重新设置郡监御史一职,主要负责“察有司讼者,盗贼者,伪铸钱者,恣为奸诈论狱不直者,擅兴徭役不平者,吏不廉者,吏以苛政故劾无罪者,敢为逾侈及弩力十石以上者,非所当服者”等九项事务,加强了对地方的监察,而为了防止郡监御史与地方官员勾结,还规定每两年要轮换一次。
不过,由于惠帝朝吕后掌权、朝政混乱,郡监御史制度并未挥应有的作用,不仅有大量郡监御史玩忽职守,更有甚者与郡守等地方官员相互勾结,共同欺瞒朝廷。
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